力促共同参与公平共享包容性城镇化实现路径渐明

力促共同参与公平共享 包容性城镇化实现路径渐明

——访国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室主任、副研究员王列军　　据统计，我国目前有超过2.6亿人从农村地区转移到了城镇地区，这是我国一项令人瞩目的转型。这些人抓住城镇化的机遇，离开了农田，在城市里找到了更具生产力、收入更高的工作。但与此同时，由于农村土地以低于市场的价格征用、外来人口不能完全融入城市，中国城乡和区域差距加大，社会矛盾日益凸显。农民工往往不得不把家人留在农村，而农村很难享受到高质量的教育、医疗等服务。为使城镇化更具包容性，国家需要对公共财政、服务提供、劳动力市场制度等方面的社会政策加以改革。　　“包容性”城镇化的提出具有怎样的意义与作用？对于我国当前城镇化尚有诸多方面包容性不足的问题，其原因及最突出点是什么？户籍制度改革为何成为“包容性城镇化”的重点内容？城市公共服务供给不足之问题的原因与解决办法有哪些？对此，中国经济时报记者对《城市中国》大型报告中《包容性城镇化与城乡一体化》专题的参与专家——国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室主任、副研究员王列军进行了专访。　　“包容性”强调共同参与公平共享 “新二元结构”为今突出问题 　　中国经济时报：为什么要强调突出“包容性”城镇化？为什么将“城乡一体化”与“包容性城镇化”放在一起讨论？　　王列军：所谓包容，就是指一个国家在发展过程中，要让尽量多的人参与到富有效率的经济活动中来，让发展成果更多更公平地惠及到全体人民。所谓包容性城镇化，就是要在城镇化的过程中遵循这两条原则，让城镇化促进而不是阻碍这两个目标的实现。促进发展的包容性，需要经济、财政、土地、社会政策等多方面制度的共同保障，本专题的讨论主要集中在社会政策方面。　　刚刚发布的《国家新型城镇化规划》将“以人为本，公平共享”作为推进城镇化的一条重要基本原则。这与包容性城镇化的理念是完全一致的。之所以强调“包容性”，是因为无论是发展经济还是推进城镇化，根本目的都是为了改善人民生活、促进公平共享，其他的都是手段。　　关于“城乡一体化”，准确地说，在这里它是“包容性城镇化”的一部分。城镇化是有一定限度的，像我国这样一个以原住民为主的国家，城镇化基本完成后城镇化率可能会稳定在70%—80%之间。也就是说，即使城镇化基本完成后，仍然会有大量人口居住在农村。因此，在城镇化过程中，让仍然居住在农村的人口也分享发展成果，公平享有基本公共服务，也是促进包容性城镇化的重要任务之一。　　中国经济时报：当前城镇化尚有许多方面包容性不足，你认为主要体现在哪些方面？原因及最突出点是什么？　　王列军：我国城镇化过程中，最突出的不包容问题就是城乡之间的“旧二元体制”还没有弥合，又开始出现城市内部的“新二元结构”。城乡二元体制的产生有深刻的历史原因和复杂的时代背景。城市内部的“新二元结构”的形成和维持，最根本的原因是我们财政支出体制的分权化。我国的公共服务和社会保障筹资主要依靠地方政府，地方各级政府支出占政府总支出的85%。相比之下，转型经济体国家平均值为26%，经济合作发展组织成员国家平均值为32%，中央(联邦)政府承担了更大的责任。这就导致我国人口流入地政府不愿意为外来人口提供各项公共服务和社会保障。　　力促社会服务平等提供建立包容性的劳动力市场 　　中国经济时报：你参与的“包容性城镇化与城乡一体化”该专题中最具有亮点的内容或最具有价值性的内容主要体现在哪些方面？ 　　王列军：首先是该专题的研究思路上，不仅把促进社会服务的平等提供作为促进包容性城镇化的重要内容，也把加强有利于新来者在城市实现经济融入、稳定就业、人尽其能的劳动力市场制度建设作为促进包容性城镇化的一项重要任务。在城镇化过程中，实现人力资本的回报最大化，提升地区、行业和职业的流动性来支撑稳定、高效的就业是十分重要的，是健康城镇化的重要保障。这需要通过加强职业教育和培训、改善高等教育在劳动力市场上的适应性、完善薪酬决定机制、降低对劳动的课税等改革举措来实现。　　此外，本专题不仅提出了让所有在城市居住的人口平等享有社会服务的制度框架——现代居住证制度及其近期和中长期的实现路径，还大致测算了让现有的外来务工人员享有义务教育、基本公共医疗服务、社会保障(医疗和养老)，社会救助项目及保障性住房所需的资金投入。每年所需的投入依不同假设和计算方法，约为2012年GDP的1.5%—2.5%。而如果积极推动当前公共服务体系的改革，提高效率，将有可能节约资金，并为人们提供更好的服务。　　中国经济时报：专题中突出强调了通过建立现代居住证制度加快户籍制度改革，这为何是“包容性城镇化”的重点内容？那么如何来实现包容性？　　王列军：户籍制度改革是我国城镇化过程中一个绕不开的问题。城市内部的“新二元结构”在很大程度上就是公共服务提供与户籍挂钩造成的。这不仅有悖公平，也对经济的可持续增长和社会稳定都有消极影响，是一个必须解决的问题。　　近年来，在社会各界的积极推动下，户籍制度改革的方向已经基本明确，也就是以合法稳定就业和合法稳定住所为前提，能让外来人口落户的尽量落户，不能马上落户的，以就业年限、居住年限、社保参保年限为条件，通过梯度赋权的办法，让外来人口享有越来越多的当地公共服务。本报告所说的“现代居住证制度”的核心思想是与此一致的。本报告进一步指出的是，要想加快户籍制度改革进程，改善包容性，必须改革公共服务支出的中央-地方分担机制。全面的改革将是整个财政收支体制的改革，近期较为可行的是中央对地方为外来人口提供公共服务给予适当补贴。　　梯度赋权的优先顺序也需要在现实约束下，遵循最具包容性的原则来制定。应当优先提供具有超越单个城市的外部性的、有利于人力资源积累的服务，主要是基础教育和公共卫生服务。最明显的例子是基础教育，具有明显的正外部性，受良好教育的人口所能产生的经济和社会益处是惠及全国的。另一个是基本公共卫生服务，不仅可以改善全民健康水平，提高劳动者健康素质，还因为一个地方的疾病控制会随着流动人口而影响其他地区。主要由个人和雇主缴费的福利(如城镇劳动者养老金、医疗保险、失业保险)不会加大财政负担，有利于促进劳动力队伍的稳定和劳动参与，应当尽快向外来人口提供。此外，还应通过后续改革(比如加快提高资金统筹层次，减少社会保险的碎片化)提高覆盖面。主要为纯福利性质的其他福利应放在较靠后的位置，一些临时救助除外。这方面最明显的例子是低保和保障性住房。虽然这些应当成为与获得居住证相关的完整福利包的一部分，但出于福利依赖等原因，或许可以要求更长的居住和工作年限后再赋予。　　关切城市长期居民诉求构建和谐城市　　中国经济时报：城市扩大对外来人口服务的提供，是否会影响城市公共服务的质量？ 如何解决这一问题？　　王列军：这种担心不无道理。一项调查发现，公共服务更完善、公共服务质量更高地区的居民，更不愿意接受外来人口。这样的担忧并不是中国独有的，对外来人口的敌意在很多社会都有。美国和欧盟都是很大的国家或联盟，具有多样化的居民和很高的移民率，它们都不得不应对这些问题。这些问题通常来源于这样的观点，即外来人口会争夺稀缺的工作机会，以消耗公共服务的形式消耗资源。不管这种认知对不对，政府必须回应这种关切，作为这一过程中各方利益的协调者。可以采取的策略包括：加强公共服务规划的预见性，持续扩大公共服务供给；在合理的框架范围内允许民间提供高端的社会服务；改进城市规划，避免人口在某一区域的过度集聚等等。从而在快速城镇化过程中，保持城市的和谐。

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